《土地儲備管理辦法》新舊對比

作者:馬麗紅 陳權

觀點

2018年1月3日,國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會對原《土地儲備管理辦法》進行了修訂,聯合印發了新的《土地儲備管理辦法》(以下簡稱《辦法》),以進一步規范土地儲備管理,落實黨的十九大關于加強自然資源資產管理和防范化解重大風險的要求。

新修訂的《辦法》內容包括:總體要求、儲備計劃、入庫儲備標準、前期開發、管護與供應、資金管理、監管責任等7個部分,共26條。對比原《土地儲備管理辦法》,新《辦法》特別明確了土地儲備實行名錄制管理,深化和健全土地儲備全流程管理,推進土地儲備資金管理和融資方式調整,要求構建多部門聯合的監管體系。

新《辦法》對土地儲備業務全流程管理從四個方面作出了規定:一是加強土地儲備計劃管理;二是明晰土地入庫儲備的標準;三是明確儲備土地不動產登記管理;四是細化了前期開發與管護的具體規定。此外,新《辦法》還要求對土地儲備資金實行“專款專用”,并從四個方面強化了土地儲備債務風險防控,一是控制債券資金使用主體;二是控制債券額度規模;三是控制債券資金用途;四是控制投入收益平衡。

筆者通過本文就《土地儲備管理辦法》修改前后主要內容進行了如下對比,以供參考。

舊《土地儲備管理辦法》

新《土地儲備管理辦法》

第一章

一、總體要求

第二條 本辦法所稱土地儲備,是指市、縣人民政府國土資源管理部門為實現調控土地市場、促進土地資源合理利用目標,依法取得土地,進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。
 
  土地儲備工作的具體實施,由土地儲備機構承擔。

(二)土地儲備是指縣級(含)以上國土資源主管部門為調控土地市場、促進土地資源合理利用,依法取得土地,組織前期開發、儲存以備供應的行為。土地儲備工作統一歸口國土資源主管部門管理,土地儲備機構承擔土地儲備的具體實施工作。財政部門負責土地儲備資金及形成資產的監管。

第三條 土地儲備機構應為市、縣人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。

第五條 建立信息共享制度。縣級以上人民政府國土資源管理、財政及人民銀行相關分支行要將土地儲備與供應數量、儲備資金收支、貸款數量等信息按季逐級匯總上報主管部門,并在同級部門間進行信息交換。

(三)土地儲備機構應為縣級(含)以上人民政府批準成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區劃的國土資源主管部門、承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。國土資源主管部門對土地儲備機構實施名錄制管理。市、縣級國土資源主管部門應將符合規定的機構信息逐級上報至省級國土資源主管部門,經省級國土資源主管部門審核后報國土資源部,列入全國土地儲備機構名錄,并定期更新。

第二章 計劃與管理

二、儲備計劃

第六條 各地應根據調控土地市場的需要,合理確定儲備土地規模,儲備土地必須符合規劃、計劃,優先儲備閑置、空閑和低效利用的國有存量建設用地。

(四)各地應根據國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃等,編制土地儲備三年滾動計劃,合理確定未來三年土地儲備規模,對三年內可收儲的土地資源,在總量、結構、布局、時序等方面做出統籌安排,優先儲備空閑、低效利用等存量建設用地。

第七條 土地儲備實行計劃管理。市、縣人民政府國土資源管理、財政及當地人民銀行相關分支行等部門應根據當地經濟和社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃,報同級人民政府批準,并報上級國土資源管理部門備案。
 
第八條 
年度土地儲備計劃應包括:
 
  (一)年度儲備土地規模;
 
  (二)年度儲備土地前期開發規模;
 
  (三)年度儲備土地供應規模;
 
  (四)年度儲備土地臨時利用計劃;
 
  (五)計劃年度末儲備土地規模。

(五)各地應根據城市建設發展和土地市場調控的需要,結合當地社會發展規劃、土地儲備三年滾動計劃、年度土地供應計劃、地方政府債務限額等因素,合理制定年度土地儲備計劃。年度土地儲備計劃內容應包括:
 
 
 1.上年度末儲備土地結轉情況(含上年度末的擬收儲土地及入庫儲備土地的地塊清單)
 
  2.年度新增儲備土地計劃(含當年新增擬收儲土地和新增入庫儲備土地規模及地塊清單);
 
  3.年度儲備土地前期開發計劃(含當年前期開發地塊清單);
 
  4.年度儲備土地供應計劃(含當年擬供應地塊清單);
 
  5.年度儲備土地臨時管護計劃;
 
  6.年度土地儲備資金需求總量。
 
  其中,
擬收儲土地,是指已納入土地儲備計劃或經縣級(含)以上人民政府批準,目前已啟動收回、收購、征收等工作,但未取得完整產權的土地;入庫儲備土地,是指土地儲備機構已取得完整產權,納入儲備土地庫管理的土地。

第九條 市、縣人民政府國土資源管理部門實施土地儲備計劃,應編制項目實施方案,經同級人民政府批準后,作為辦理相關審批手續的依據。

(六)國土資源主管部門應會同財政部門于每年第三季度,組織編制完成下一年度土地儲備計劃,提交省級國土資源主管部門備案后,報同級人民政府批準。因土地市場調控政策變化或低效用地再開發等原因,確需調整年度土地儲備計劃的,每年中期可調整一次,按原審批程序備案、報批。

第三章 范圍與程序

三、入庫儲備標準


(七)儲備土地必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃。存在污染、文物遺存、礦產壓覆、洪澇隱患、地質災害風險等情況的土地,在按照有關規定由相關單位完成核查、評估和治理之前,不得入庫儲備

第十條 下列土地可以納入土地儲備范圍:
 
  (一)依法收回的國有土地;
 
  (二)收購的土地;
 
  (三)行使優先購買權取得的土地;
 
  (四)
已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地;
 
  (五)其他依法取得的土地。

(八)下列土地可以納入儲備范圍:
 
  
1.依法收回的國有土地;
 
  2.收購的土地;
 
  3.行使優先購買權取得的土地;
 
  4.已辦理農用地轉用、征收批準手續并完成征收的土地;
 
  5.其他依法取得的土地。
 
  入庫儲備土地必須是產權清晰的土地。土地儲備機構應對土地取得方式及程序的合規性、經濟補償、土地權利(包括用益物權和擔保物權)等情況進行審核,不得為了收儲而強制征收土地。對于取得方式及程序不合規、補償不到位、土地權屬不清晰應辦理相關不動產登記手續而尚未辦理的土地,不得入庫儲備

第十三條 根據土地儲備計劃收購國有土地使用權的,土地儲備機構應與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同。收購土地的補償標準,由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商,經國土資源管理、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成收購程序后的土地,由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

(九)收購土地的補償標準,由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商,經同級國土資源主管部門和財政部門確認,或地方法規規定的其他機構確認

第十一條 市、縣人民政府或國土資源管理部門依法無償收回國有土地使用權的土地,由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十二條 因實施城市規劃進行舊城區改建需要調整使用土地的,應由國土資源管理部門報經有批準權的人民政府批準,依法對土地使用權人給予補償后,收回土地使用權。對政府有償收回的土地,由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十四條 政府行使優先購買權取得的土地,由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

第十五條 已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地,由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

(十)儲備土地入庫前,土地儲備機構應向不動產登記機構申請辦理登記手續。儲備土地登記的使用權類型統一確定為“其他(政府儲備)”,登記的用途應符合相關法律法規的規定。

第四章 開發與利用

四、前期開發、管護與供應


(十一)土地儲備機構負責理清入庫儲備土地產權,評估入庫儲備土地的資產價值。

第十六條 對納入儲備的土地,經市、縣人民政府國土資源管理部門批準,土地儲備機構有權對儲備土地進行前期開發、保護、管理、臨時利用及為儲備土地、實施前期開發進行融資等活動。
 
  第十七條 市、縣人民政府可根據需要,對產權清晰、申請資料齊全的儲備土地,辦理土地登記手續,核發土地證書。供應已發證儲備土地前,應收回土地證書,設立土地抵押權的,要先行依法解除。


第十八條 土地儲備機構應對儲備土地特別是依法征收后納入儲備的土地進行必要的前期開發,使之具備供應條件。
 
第十九條 前期開發涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的,要按照有關規定,
通過公開招標方式選擇工程實施單位

(十二)土地儲備機構應組織開展對儲備土地必要的前期開發,為政府供應土地提供必要保障。
 
   儲備土地的前期開發應按照該地塊的規劃,完成地塊內的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設,并進行土地平整,滿足必要的“通平”要求。具體工程要按照有關規定,選擇工程勘察、設計、施工和監理等單位進行建設。
 
  前期開發工程施工期間,土地儲備機構應對工程實施監督管理。工程完成后,土地儲備機構應按規定組織開展驗收或委托專業機構進行驗收,并按有關規定報所屬國土資源主管部門備案。

第二十條 土地儲備機構應對納入儲備的土地采取必要的措施予以保護管理,防止侵害儲備土地權利行為的發生。

(十三)土地儲備機構應對納入儲備的土地采取自行管護、委托管護、臨時利用等方式進行管護;建立巡查制度,對侵害儲備土地權利的行為要做到早發現、早制止、早處理。對儲備土地的管護,可以由土地儲備機構的內設機構負責,也可由土地儲備機構按照相關規定選擇管護單位

第二十一條 在儲備土地未供應前,土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物,通過出租、臨時使用等方式加以利用。設立抵押權的儲備土地臨時利用,應征得抵押權人同意。儲備土地的臨時利用,一般不超過兩年,且不能影響土地供應。

(十四)在儲備土地未供應前,土地儲備機構可將儲備土地或連同地上建(構)筑物,通過出租、臨時使用等方式加以利用。儲備土地的臨時利用,一般不超過兩年,且不能影響土地供應。儲備土地的臨時利用應報同級國土資源主管部門同意。其中,在城市規劃區內儲備土地的臨時使用,需搭建建(構)筑物的,在報批前,應當先經城市規劃行政主管部門同意,不得修建永久性建筑物。

第五章 土地供應


第二十二條 儲備土地完成前期開發整理后,納入當地市、縣土地供應計劃,由市、縣人民政府國土資源管理部門統一組織供地。

(十五)儲備土地完成前期開發,并具備供應條件后應納入當地市、縣土地供應計劃,由市、縣國土資源主管部門統一組織土地供應。供應已發證的儲備土地之前,應收回并注銷其不動產權證書及不動產登記證明,并在不動產登記簿中予以注銷。

第二十三條 依法辦理農用地轉用、土地征收后的土地,納入儲備滿兩年未供應的,在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應指標。


第六章 資金管理

五、資金管理

第二十四條 土地儲備資金收支管理嚴格執行《土地儲備資金財務管理暫行辦法》(財綜〔200717號)的規定。

第二十五條    土地儲備機構向銀行等金融機構申請的貸款應為擔保貸款,其中抵押貸款必須具有合法的土地使用證;申請貸款的土地儲備機構必須滿足商業銀行及其他金融機構的貸款要求。土地儲備機構舉借的貸款規模,應當與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接,并報經同級財政部門批準,不得超計劃、超規模貸款。土地儲備機構申請貸款時,應持財政部門的貸款規模批準文件及同級人民政府批準的項目實施方案等書面材料向當地商業銀行及其他金融機構申請擔保貸款。商業銀行及其他金融機構應嚴格按照商業原則在批準的規模內發放土地儲備貸款。土地儲備貸款應實行專款專用、封閉管理,不得挪用。
 
   政府儲備土地設定抵押權,其價值按照市場評估價值扣除應當上繳政府的土地出讓收益確定,抵押程序參照劃撥土地使用權抵押程序執行。
 
  商業銀行及其他金融機構應當準確、完整、及時地向人民銀行建立的全國統一的企業信用信息基礎數據庫報送土地儲備機構的土地儲備貸款相關信息。在貸款發放前,商業銀行及其他金融機構應當查詢貸款儲備機構的信息,對有不良記錄的土地儲備機構審慎發放貸款。商業銀行及其他金融機構應當根據監管要求,合理、科學確定貸款期限。

第二十六條 土地儲備機構舉借商業銀行及其他金融機構貸款的,必須按貸款合同約定,及時足額償還貸款本息。

第二十七條 各類財政性資金依法不得用于土地儲備貸款擔保。土地儲備機構應加強資金風險管理,不得以任何形式為第三方提供擔保。

(十六)土地儲備資金收支管理嚴格執行財政部、國土資源部關于土地儲備資金財務管理的規定。土地儲備資金通過政府預算安排,實行專款專用。

(十七)土地儲備機構應當嚴格按照規定用途使用土地儲備資金,不得挪用。土地儲備機構所需的日常經費,納入政府預算,與土地儲備資金實行分賬核算,不得相互混用。
 
(十八)土地儲備機構按規定編制土地儲備資金收支項目預算,經同級國土資源主管部門審核,報同級財政部門審定后執行。年度終了,土地儲備機構向同級財政部門報送土地儲備資金收支項目決算,由同級財政部門審核或者由同級財政部門指定具有良好信譽、執業質量高的會計師事務所等相關中介機構進行審核。

(十九)土地儲備資金應當建立績效評價制度,績效評價結果作為財政部門安排年度土地儲備資金收支項目預算的依據。

(二十)土地儲備專項債券資金管理執行財政部、國土資源部有關地方政府土地儲備專項債券管理的規定。


 六、監管責任


(二十一)信息化監管。國土資源部利用土地儲備監測監管系統,監測監管土地儲備機構業務開展情況。
 
  列入全國土地儲備機構名錄的機構應按要求在土地儲備監測監管系統中
填報儲備土地、已供儲備土地、儲備土地資產存量和增量、儲備資金收支、土地儲備專項債券等相關信息,接受主管部門監督管理。土地儲備機構應按相關法律法規和規范性文件開展工作,違反相關要求的,將被給予警示直至退出名錄。

(二十二)部門分工監管。各級國土資源主管部門及財政部門應按照職責分工,互相配合,保證土地儲備工作順利開展。
 
  市縣級國土資源主管部門應制定相關管理辦法,監管土地儲備機構、業務運行、資產管理及資金使用,定期考核,加強對土地儲備機構的管理與指導;及時核準上傳土地儲備機構在土地儲備監測監管系統中的信息,審核調整土地儲備計劃及資金需求,并配合財政部門做好土地儲備專項債券額度管理及發行等相關工作。
 
  省級國土資源主管部門負責制定本行政轄區內土地儲備監管制度,對土地儲備業務進行政策和業務指導,監管土地儲備機構及本地區土地儲備業務運行情況,審核土地儲備機構名錄、土地儲備規模、資金及專項債券的需求,配合財政部門做好土地儲備專項債券額度分配及發行等相關工作。
 
  財政部門負責審核土地儲備資金收支預決算、監督管理資金支付和收繳及土地儲備專項債券發行、還本付息等工作。

(二十三)各級國土資源主管部門、財政部門、中國人民銀行分支機構和銀行業監督管理部門應建立符合本地實際的聯合監管機制。按照職責分工,對儲備土地、資產、資金、專項債券進行監督和指導。


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